남북한 경제통합: 전략과 정책

책 소개

서문 북한은 현재와 미래에 걸쳐 한국 경제와 사회의 불확실성에 가장 중요한 요인임이 틀림없다. 북한의 시장경제로의 체제이행과 남북한 경제통합이 순조롭게 이루어지면 북한뿐만 아니라 남한 경제도 커다란 성장동력을 확보할 수 있을 것이다. 반면 북한의 체제이행과 남북통합에 심대한 문제가 발생하면 짧게는 수년 또는 10~20년 동안 남한 경제는 상당히 부정적인 충격을 받게 될 것이다. 이와 같은 상이한 시나리오의 주된 결정 요인은 북한 내부에 있으며 우리가 이에 영향을 줄 가능성은 제한되어 있다. 그러나 각 시나리오에 적합한 대책을 마련하는 것은 한국 정부와 학계, 사회의 책무이다. 그리고 중요한 것은 이 대책의 효과에 따라 북한 충격의 편익이 크게 달라질 것이라는 점이다. 만약 정교하고 효과적인 대책이 마련되어 있다면 북한 사태가 급변해도 남한의 편익을 극대화하는 방식으로 북한 체제를 이행시키고 남북 경제통합을 유도할 수도 있다. 이런 측면에서 북한의 체제이행과 남북 경제통합을 위한 정책 청사진 마련의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 이 책에 소개된 연구 결과는 이 같은 정책 청사진을 마련한다는 목표 아래 집필되었다. 특히 이 연구는 점진적·급진적 체제이행이나 통합 시나리오에 공통 요인을 중심으로 집필하되 저자의 판단에 따라 급진적·점진적 방안을 선택하도록 했다. 그 결과 집필자 다수가 급진적 방안을 중심으로 서술했다. 사유화와 금융·재정 부문의 이행과 통합을 연구한 세 사람은 급진적 시나리오를 염두에 두고 서술했다. 토지와 인프라 개발 부문은 이행과 통합 시나리오에 크게 영향을 받지 않기 때문에 결과적으로 연구 대부분은 급진적 시나리오를 기본으로 가정하는 셈이다. 그러나 급진적 시나리오라고 해서 급진적 이행과 통합만을 주장할 필요는 없다. 경제학적으로 통합 충격을 완화하고 북한 경제의 자생력을 강화하기 위해서는 남북한의 점진적 통합이 더 선호되는 방안일 가능성이 크다. 이런 면에서 박진의 ‘남북 경제통합의 전략 방향’, 김병연의 ‘체제전환과 경제통합’에 관한 연구는 그다음 이어지는 부문별 연구의 가이드라인으로 기능한다. 즉, 북한의 급변사태에도 만약 점진적 이행과 통합이 좀 더 유리한 방안이라면 주어진 기간 내에 정책 우선순위와 시기별 순차를 정함으로써 급진적 시나리오 아래에서도 점진적 이행과 통합을 유도할 수 있다. 점진적 통합의 중요성이 상대적으로 더 큰 사회보장제도와 관련 있는 재정통합, 효율성과 형평성의 조화가 중요한 토지 부문, 재원 제약이 따르는 인프라 개발에 대한 장은 이런 시각에서 집필되었다. 제1장 박진의 연구는 미래의 시점, 즉 2030년 시점에서 남북 경제통합 과정을 조망한다. 좀 더 구체적으로 이 시점에서 남한과 북한 사이에는 교역 증가와 아울러 단일경제권으로의 제도적 통합이 진행될 것으로 가정하면서 통합 방향과 속도를 논의한다. 이 연구에 따르면 이행과 통합의 방향과 속도에 따라 즉각 이식형, 즉각 수렴형, 단계적 이식형, 단계적 수렴형의 네 가지 전략이 유추될 수 있으며, 여러 요인이 통합전략의 선택에 영향을 미칠 수 있다. 이 선택을 결정하는 가장 중요한 변수로는 남한의 사회보장제도를 상정한다. 만약 남한의 사회보장제도가 현재와 유사한 방식을 유지한다면 남북한 경제통합 시 막대한 사회보장재원이 요구된다. 따라서 더 폭넓은 그러나 새로운 피편입자에게는 좀 더 낮은 혜택을 제공하는 방식으로 남한의 사회보장제도를 개혁하면서 북한 주민을 이 제도에 편입하는 것이 필요하다고 주장한다. 이 연구는 남북한 통합이 단계적 수렴형으로 이루어져야 한다고 제시한다. 제2장 김병연의 연구는 점진적 체제이행과 경제통합전략을 개관하고 이를 초기·중기·후기 그리고 준비기·시작기·진행기·완료기로 나누어 각 단계에서 실행해야 할 정책을 나열하고 필요성을 설명한다. 또한 북한의 자생적 성장을 촉진하기 위해 남북 경제통합은 북한의 체제이행 단계와 유기적으로 결합시킬 것을 주장한다. 예를 들어 체제이행 초기 단계에서는 집단농장의 가족농 전환, 계약책임제 시행, 투자 자유와 교환 자유를 실질적 인정하는 정책 등을 펴고 이에 조응하는 단계인 남북 경제통합 준비기에 북한 주민 구호와 인적·제도적 역량 구축, 인적 자본 보존 등을 위한 정책을 집행하는 것이다. 그리고 체제이행 중기에 이르면 가격자유화, 무역자유화, 이원적 은행제도 구축, 소규모 사유화, 법?제도 정비, 국제금융기구 가입 추진 등을 시행하며, 이와 맞물리는 남북 경제통합 시작기에는 남북 산업협력, 즉 사회간접자본 투자와 건설, 공동 자원 개발 등을 진행한다는 계획이다. 또한 체제이행 후기는 남북통합 진행기와 연결되며 완전한 남북 경제통합은 북한 체제이행을 완료한 이후 이루어나갈 것을 제안한다. 제3장 양운철의 연구는 남북 경제통합이 급진적, 즉 선통일 후전환 방식으로 이루어진다는 가정 아래 북한의 국유기업 사유화를 다룬다. 급진적 사유화와 점진적 사유화의 가장 큰 차이는 사유화 방법보다는 국유기업의 존속 기간과 비국유기업의 진입 혹은 성장 속도에 달려 있다. 이런 의미에서 좀 더 어려운 시나리오인 급진적 사유화를 검토하면 점진적 사유화에도 적절한 변용을 거쳐 이를 적용할 수 있다. 특히 북한의 경우 중국의 개혁 시작 단계에서와는 달리 산업기반이 거대 군수기업과 중화학공업 중심이기 때문에 농업 개혁에서부터 시작하여 비국유 기업 형성 및 성장, 그리고 국유와 비국유 기업의 경쟁을 거쳐 국유기업의 구조조정과 점진적 사유화 방식으로 진행되는 이행의 편익이 상대적으로 크지 않다. 양운철의 연구는 러시아와 동유럽의 사유화 과정에서 공통점으로 발견되었던 절차, 즉 기업의 실사와 사유화법 신설, 기업 청산 및 지원 그리고 사유화 실시 등의 순으로 사유화를 진행하되 대기업 사유화는 경매 방식으로 진행할 것을 제안한다. 그리고 특히 사유화 과정에서 중요한 점은 구조조정으로 오는 단기적 충격 완화와 대외경쟁력 확보 사이에서 적절한 균형을 맞추는 것이며 임금보조금이 이를 위한 정책 도구가 될 수 있음을 제안한다. 제4장 박영철의 연구는 토지 부문의 남북 통합정책을 논의한다. 이 연구는 먼저 토지 부문 통합의 네 가지 원칙(국가목표 달성 기여, 형평성과 효율성의 조화, 경제 활성화 기여, 난개발과 토지투기 억제)을 제시한다. 이를 위해 북한 지역의 토지조사를 실시하고 토지소유 및 이용체계 개편을 단계적으로 추진한다. 몰수토지를 처리하는 방안에 대해서는 원소유주에 대한 적절한 보상이 원상 복귀나 원소유주 소유와 보상 파기보다 선호되는 방안임을 주장한다. 그리고 법적 개혁으로서 통일토지법을 제정하며 행정적으로 북한 지역의 토지를 관리하는 전담 기구 설립의 중요성을 강조한다. 마지막으로 북한의 인프라 개발을 다루는 제5장 이상준의 연구는 북한의 인프라 수준은 남한의 1970~1980년대에 해당한다고 진단하며 북한 인프라 현대화에는 20년가량의 기간이 소요될 것으로 전망한다. 그리고 북한 인프라 개발의 우선순위를 여러 원칙에 입각해 제시한다. 예를 들어 식량, 의료 등 기본적인 생활보장 지원 인프라를 확보하는 것이 가장 시급하며, 남북 경제협력의 선순환 구도에 기여하는 인프라를 개발하고 파급효과가 가장 큰 부문과 지역의 인프라 개발을 우선 추진한다는 것이 그것이다. 또한 전체적인 한반도 발전축은 서해안축과 동해안축을 따라 산업단지·수송·에너지 인프라가 연계되도록 통합 개발 추진을 제시한다. 더 나아가 인프라 개발은 단계적으로 이루어져야 하며 이에 걸맞은 인프라 개발을 남북 경제통합의 준비기·시작기·진행기·완성기로 나누어 검토한다. 이 책의 연구는 북한의 시장경제로 체제전환과 남북한 경제통합이라는 두 축을 동시에 유기적으로 고려한다는 측면에서 기존 연구와 차별된다. 사실 북한이 성공적으로 변화하려면 체제전환, 경제개발, 경제통합이라는 세 가지 과제가 모두 해결되어야 한다. 그러나 그동안 연구는 이상의 각각 주제에 대해, 그것도 관련 주제를 포괄하기보다 일부 주제에 대해 부분적으로 연구했다. 이 연구는 북한의 체제전환과 경제통합 모형에서 시작해 기업 사유화, 금융, 재정, 토지, 인프라까지 비교적 포괄적인 주제를 논의한다는 점에서도 특징이 있다. 그럼에도 이 책에 여전히 미진한 부분이 있는 것은 사실…

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