갈등과 제도

책 소개

서문 이 책은 한국연구재단이 지원하는 ‘SSK 대안 거버넌스 연구 사업단’의 1차년도 연구 결과물들을 정리해 엮은 것이다. 우리 연구진은 애초에 다음 두 가지의 연구 물음(research question)을 갖고 이 작업을 시작했다. 하나는 “왜 한국에서는 다른 선진국들과 달리 경제성장과 민주화의 이행에도 불구하고 사회적 갈등이 오히려 심화·확대되어 왔는가?”였고, 다른 하나는 “한국의 사회 갈등을 관리·조정해 사회 통합을 유지할 수 있는 방안은 무엇인가?”였다. 우리는 이 물음을 여러 단계에 걸쳐 체계적으로 연구해 점진적으로 답해 가기로 했다. 첫 단계 학술 작업으로 우리는 사회 갈등 이론을 배경으로 해 다양한 범주에서 일어나고 있는 한국의 사회적 갈등의 특징을 분석하고, 그에 기초해 한국형 갈등 조정 양식을 모색해 보기로 했다. 이 책에서 정리한 1차년도 연구는 그 첫 단계의 출발점으로서 우선 한국의 사회 갈등 역사와 성격, 그리고 갈등의 제도적 원인을 규명하고자 했다. 갈등의 범주와 관련해 우리는 경제적 분배와 재분배를 둘러싼 갈등에 주목했는데, 그 이유는 특히 1997년 외환 위기 이후에 급격히 진행된 한국 경제의 구조적 변화에 따른 사회경제적 양극화의 심화와 그에 동반한 여러 부작용이 지속 가능한 경제성장의 최대 위협 요인으로 등장했으며 사회 통합 위기의 근본적 원인으로 작용하고 있기 때문이다. 이런 문제의식에서 출발한 우리의 1차년도 연구의 목적은 한국의 핵심적 갈등 영역과 갈등 구도를 한국의 현 자본주의 및 민주주의 체제와의 연관성 속에서 집중적으로 분석하는 데 있었다. 좀 더 구체적으로 말하자면, 우리의 연구는 다섯 가지 소주제로 세분해 진행되었다. 첫째, 사회 갈등 이론을 토대로 한국 사회적 갈등의 기원과 구조의 역사적 전개를 살펴봤다. 둘째, 한국 자본주의 생산 레짐의 변화와 사회적 갈등의 상관관계를 분석했다. 셋째, 노동 체제의 변화와 노동 부문의 갈등을 유연화 정치의 관점에서 짚어 보았다. 넷째, 한국 복지 체제의 기원과 진화 과정을 살펴보고, 사회 갈등 조정 기제로서 현행 한국 복지 제도의 한계를 규명했다. 마지막으로, 한국 사회에서의 사회 갈등과 민주주의 제도와의 상관관계를 점검했다. 우리의 연구에 따르면, 생산 레짐, 노동 체제, 복지 레짐, 정치체제 등 개별 영역에서의 제도적 결함이 한국 사회에서의 사회 갈등이 제도적 차원으로 수렴되지 못하고 사회 통합을 위협하는 수준으로 악화되고 있는 것의 구조적 원인이다. 따라서 사회 통합을 유지하기 위해서는 갈등 관리에 취약한 현행 정치 및 사회경제 제도의 개혁이 요구된다. 이와 같은 결론에 도달하게 한 각 소주제의 연구 내용들을 아래에서 미리 간략히 살펴보자. 김순영은 1장에서 현재 한국 사회에서 벌어지고 있는 심각한 사회 갈등 현상은 민주주의를 발전시키는 긍정적인 요소로 작용하기보다는 한국 사회를 끝없이 파편화시키고 분열시키는 요인으로 작용하고 있다고 지적한다. 그에 따르면, 만약 이런 사회적 분열을 극복하고 사회 통합을 이룩할 수 있는 제도적·정책적 방향을 수립하지 못한다면, 정치적 혼란으로 인한 불필요한 사회적 비용은 더욱 증가할 수밖에 없다. 그러므로 사회 분열적 갈등을 적절히 관리하고 통합할 수 있는 조정의 양식을 발전시키는 일은 무엇보다 중요하고도 시급한 과제다. 그런데 한국 사회에 걸맞은 갈등 조정 양식을 개발하고 발전시키기 위해서는 먼저 한국 사회 갈등의 기원을 추적함으로써 한국 사회 갈등의 구조와 성격이 무엇인지를 밝히는 작업이 선행되어야 한다. 한국은 해방 이후 분단된 국가 형성, 산업화, 민주화라는 근대화의 세 과제를 성공적으로 이끌어 냈다. 하지만 그것은 냉전 반공주의의 한계 위에서의 국가 형성이었고, 권위주의와 노동 배제를 내용으로 한 산업화였으며, 이익과 가치의 다원화에 조응하지 못한 협애한 이념적 대표 체제 위에서의 민주화였다. 그 과정 속에서 현재까지 지속되고 있는 한국 사회 갈등의 주요한 구조적, 제도적 특성들이 만들어졌다. 여기서 문제가 되는 것은 갈등이 증폭되고 있다는 사실 그 자체보다는 갈등을 해소하거나 완화하는 정치적 메커니즘이 결핍 내지 부재하다는 데 있다. 근본적으로 사회 통합의 위기는 경제적 분배와 정치적 참여가 원활히 이루어지지 않는 곳에서 발생한다. 분배 친화형 자본주의와 참여 보장형 민주주의가 발전된 선진국에서 사회 통합이 안정적으로 유지되는 이유이기도 하다. 한국의 사회적 갈등이 심화·확산 일로를 걷고 있는 것은 기본적으로 한국의 자본주의 및 민주주의가 사회 통합형 제도로 정착되지 못했기 때문이다. 다시 말해 한국의 자본주의 및 민주주의 체제가 사회 갈등을 자유롭게 표출하고 통합할 수 있는 제도로 정착하지 못한 까닭이라는 것이다. 자본주의와 민주주의의 제도적 유형과 성격은 사회 갈등의 발생과 표출 방식, 조정·관리에 직접적인 영향을 미친다. 따라서 한국 사회의 극단적 갈등을 해결하고 좀 더 사회 통합적인 사회를 만들기 위해서는 분배 친화적인 자본주의와 참여 보장적인 민주주의가 발전할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 정치와 경제에서의 참여의 확대야말로 사회 갈등을 사회 발전의 원동력이 될 수 있도록 만드는 가장 중요한 변화라 할 수 있기 때문이다. 한국 자본주의 체제의 생산 레짐 측면에서의 문제를 맡은 조혜경은 2장에서 우선 한국형 자본주의 체제의 원형이자 제도적 기원으로 박정희 집권 시기의 권위주의적 국가 주도 조정 시장경제 체제에 주목한다. 물론 이 권위주의적 개발 연대 체제는 1980년대 이후 정치 민주화와 경제 자유화의 신자유주의 패러다임에 입각한 위로부터의 강도 높은 구조 개혁의 결과 점진적으로 해체되었다. 그러나 개발 연대 체제의 해체가 한국 자본주의 체제의 제도적·질적 전환을 가져온 것은 아니었다. 개발 연대 체제의 근간을 형성했던 노동 배제적 국가·자본의 성장주의적 공조 체제는 여전히 유지되고 있으며, 대기업 주도의 대량생산 체제와 가격경쟁력에 의존한 수출 지향적 성장 모델에도 근본적 변화가 없었다. 그 결과 과거 개발 연대 체제의 구조적 불균형을 더욱 확대·심화하는 역설을 낳았다. 이런 역설적 현상의 구조적 원인은 개발 연대 시기 노동 배제적 국가 주도의 국가·자본의 공조 체제에서 노동 배제적 대자본 주도의 국가·자본 공조 체제로 전환되고 대자본의 이익에 국가가 포획되는 연성 시장 국가의 등장에서 찾을 수 있다. 대자본 주도의 국가·자본 공조 체제는 한국 자본주의 체제의 제도적 특징임과 동시에 진화 과정의 경로 의존성을 결정하는 핵심 요인이다. 민주화 이후 연성 시장 국가의 출현과 함께 신자유주의적 구조 개혁은 그 의도와는 반대로 대자본에 편중된 구조적 불균형이 극단적인 형태로 확대되는 결과를 초래하고 사회경제적 갈등을 확대재생산하는 부작용을 동반했다. 경제 자유화와 개방화 개혁의 성과가 대자본의 이익 증대와 지배력 강화로 수렴될수록 대자본의 독과점적 이익 분배를 둘러싼 사회경제적 갈등이 더욱 격화되는 악순환이 반복되고 있다. 외환 위기 이전 성장주의로 표현되는 정치적·사회적 합의는 사회경제적 갈등을 완화하고 흡수하는 유일한 기제였다. 그러나 1990년대 이후 신자유주의적 개혁에 내재화된 대자본의 이익 집중화와 이익 배분 계층화는 성장주의적 갈등 관리의 한계를 보여 주고 있다. 대자본 친화적이고 노동 배제적인 연성 시장 국가 체제는 사회경제적 갈등을 조정·관리할 능력을 상실했을 뿐만 아니라 오히려 사회경제적 갈등을 증폭하고 사회경제적 불안을 정치 불안으로 확장하는 핵심 요인으로 작용한다. 대기업의 독과점 이익 배분의 계층화를 대자본이 전략적으로 활용하고 있는 상황에서 경제주체의 자율적인 갈등 조정을 기대하기 어렵다. 또한 정부의 사회경제정책은 여전히 성장주의 이데올로기적 편향과 성장 지향적 목표에서 벗어나지 못한 가운데 대자본의 실적 강화 전략의 보조 수단으로 전락했다. 국가정책이 오히려 사회 통합에 필수적인 제도적 기반의 내재적 발전을 가로막는 장애 요인이 되고 있는 것이다. 현재의 지속 불가능한 성장 체제를 지속 가능한 형태로 전환하기 위해서는 연성 시장 국가 체제의 근본적 개혁이 요구된다. 국가의 물리적 강제력을 동원해 갈등을 봉합하고 합의를 강제하는 권위주의적 갈등 해소 방식이 아니…

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